L'APE de la SADC : Quelles perspectives ?

À l’issue de dix ans de préparatifs et de négociations, l‘Accord de partenariat économique (APE) entre le groupe APE de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) et l‘Union européenne (UE) a finalement été « paraphé » par nos négociateurs en chef, le 15 juillet 2014, à Pretoria. Le paraphe de l‘Accord marque la fin des négociations.

Le moment est décisif, car l’APE a été paraphé avant le 1er octobre 2014, date limite (fixée par l’UE) après laquelle le Botswana, la Namibie et le Swaziland auraient perdu l‘accès préférentiel au marché de l‘UE pour leurs exportations de viande bovine, de poisson et le sucre, dont leurs économies dépendent fortement. L‘UE nous a assuré qu’en paraphant l’APE, nous pourrions maintenir, à leur niveau actuel, notre accès au marché européen jusqu‘à l’entrée en vigueur de l‘accord. 

Les objectifs stratégiques de l’Afrique du Sud

Comme chacun le sait, les négociations des APE émanent d’une proposition de l’UE pour mettre en place un régime commercial, compatible avec les règles de l’OMC, en remplacement des préférences de Cotonou, auxquelles l’OMC avait accordé une couverture juridique via une dérogation valable jusque fin 2007. Les négociations avec l’UE portant sur la conclusion d’un APE ont été entamées dès 2002.

Si l’Afrique du Sud a rejoint le groupe APE de la SADC en 2004, c’est essentiellement pour deux raisons. D’abord, notre objectif était de minimiser, autant que possible, la menace de fragmentation des processus de développement et d‘intégration régionale en cours en Afrique australe. Nous craignions en particulier que l‘APE ne compromette le fonctionnement de l’Union douanière de l’Afrique australe (SACU), une union plus que centenaire entre le Botswana, le Lesotho, la Namibie, le Swaziland et l‘Afrique du Sud. Notre décision a également été motivée par les demandes qui nous avaient été adressées en ce sens par d‘autres pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique), ainsi que par la Commission européenne (CE) en 2002.

Ensuite, les négociations ont été l‘occasion d‘améliorer les exportations agricoles de l‘Afrique du Sud vers l‘UE et de trouver un régime de préférences plus équitable pour nos échanges agricoles. Conformément à l‘accord de libre-échange conclu entre l‘Afrique du Sud et l‘Union européenne (Accord sur le commerce, le développement et la coopération avec l’Afrique du Sud, TDCA), l‘Afrique du Sud a davantage libéralisé son marché agricole que l‘UE.

Les résultats de l’APE de la SADC

Nous sommes ravis de constater que l’APE paraphé répond à ces objectifs. Il préserve la cohérence fonctionnelle de la SACU, notamment en ce qui concerne le maintien du tarif extérieur commun, même si les autres membres du groupe APE de la SADC continuent de bénéficier d’un meilleur accès au marché de l’UE que nous. Cet accord est néanmoins porteur d’importantes améliorations par rapport au TDCA. L’Afrique du Sud obtient un meilleur accès au marché pour 32 de ses produits agricoles et améliore significativement son accès au marché européen pour le vin, le sucre et l‘éthanol. Elle obtient aussi un meilleur accès pour ses exportations de fleurs, de produits laitiers, de fruits et de produits à base de fruits. Ces concessions tarifaires vont dans le sens d‘un rééquilibrage du TDCA en notre faveur.

Les règles d‘origine de l’APE sont en outre meilleures que celles du TDCA car elles facilitent le commerce intrarégional et l‘industrialisation, plus particulièrement en Afrique orientale et australe. Ces nouvelles règles s’accompagnent également de dispositions qui favorisent les exportations
de vêtements à partir de l‘Afrique du Sud. L’APE assouplit diverses autres règles commerciales par rapport au TDCA. Il offre plus de latitude que ce dernier pour l’utilisation de taxes à l‘exportation sur huit produits sur une période de 12 ans, moyennant quelques exceptions pour les exportations
à destination de l‘UE. Il est également convenu que l‘UE supprimera ses subventions à l‘exportation pour les produits agricoles destinés à la SACU et qu’elle offrira des mesures de sauvegarde plus efficaces pour palier toute hausse préjudiciable des importations.

Si l’Afrique du Sud a accepté de négocier un protocole sur les indications géographiques (IG), c’est qu’il est de son intérêt de protéger les appellations des nombreux vins qu’elle exporte vers l‘UE, et de plus en plus de son intérêt de protéger les appellations de certaines de ses spécialités agricoles (comme le « rooibos », le « honeybush » et « l’agneau du Karoo »). Le résultat des négociations des IG n‘affectera pas les noms des produits actuellement utilisés par les producteurs sud-africains et surtout, nous avons établi pour nos parties prenantes un mécanisme pour régler les
obstacles non tarifaires qui entravent le commerce du vin.

Nous nous félicitons par ailleurs que l‘accord final de l‘APE aborde les questions commerciales de nouvelle génération tels les marchés publics et la concurrence sur la base de coopération et pas de manière juridiquement contraignante. En revanche, les négociations en cours entre la CE et certains membres du groupe APE de la SADC à propos des services et des investissements nous font craindre, si elles devaient aboutir, de l’apparition de nouveaux clivages sur ces questions commerciales au sein de la SADC et de la SACU.

En ce qui concerne le processus et le calendrier d‘entrée en vigueur de l’accord, il faudra d’abord compter deux mois pour l’autorisation de nos services juridiques. L’accord pourra ensuite être soumis au Conseil des ministres sud-africain pour approbation, puis au Parlement sud-africain
pour ratification. Une fois ratifié, l‘accord pourra être signé, et il entrera en vigueur dès que toutes les parties auront franchi toutes les étapes de leurs processus d’approbation nationaux respectifs. Cela devrait prendre environ huit mois.

Au delà l’APE de la SADC

La relation entre l‘Afrique du Sud et l‘UE est vaste, profonde et solide, et s’appuie sur un partenariat stratégique inauguré en 2007. Le paraphe de l‘APE de la SADC marque une nouvelle étape dans l’évolution de nos relations avec notre principal partenaire commercial et d‘investissement. Il nous tarde de renforcer cette relation, sur la base du nouvel accord et en concertation avec nos partenaires européens, afin de soutenir les objectifs de croissance et de développement inscrits dans le plan de développement national sud-africain.

Si je considère le chemin parcouru au cours des dix dernières années, la conclusion des négociations APE qui, en même temps garantie un partenariat équitable au service du développement n’a pas été chose aisée. Les questions abordées étaient politiquement, économiquement et
juridiquement complexes, et lourdes de conséquences pour le développement et les perspectives d‘intégration en Afrique.

Les récents changements observés dans l‘économie mondiale se sont accompagnés d’améliorations significatives dans les perspectives économiques de l‘Afrique. L’Afrique s’est toutefois donné comme objectif économique prioritaire de passer d’une croissance basée sur la consommation et l’exportation de matières premières, vers une trajectoire axée sur le développement durable où les ressources naturelles du
continent serviraient de base pour la diversification et de l‘industrialisation. Les gouvernements et les dirigeants africains sont résolus à achever
cette transformation, qui nécessitera un arsenal savamment dosé de nouvelles mesures politiques, dont le recours aux taxes à l‘exportation pour soutenir l‘industrialisation.

Le cas de figure qui nous inquiète le plus reste toutefois celui où des APE distincts auraient étéconclus avec différents groupes de pays africains qui
ne correspondent pas aux accords régionaux existants et qui saperaient donc les efforts d‘intégration africaine. Si rien n‘est fait, une telle issue entraverait le projet d‘intégration africaine pour les années à venir.

Plusieurs groupes de pays africains sont en train de négocier des APE séparés, prévoyant différents scénarios de démantèlement tarifaires, tant en terme de produits que de calendrier, différentes listes d‘exclusions et différentes règles d‘origine, et tout cela ne va faire que compliquer les échanges intra-régionaux dans la mesure où nous allons devoir instaurer de nouveaux contrôles à nos frontières. La diversité des dispositions juridiques dans les différents APE (telles que, par exemple, la clause NPF ou les taxes à l‘exportation) vont également compliquer le cheminement vers des positions politiques communes dans le cadre de l‘intégration qui se dessine en Afrique.

Il y a sans doute moyen d’atténuer en partie les risques. Par exemple, on devrait pouvoir insérer des dispositions en matière de cumul dans les règles d’origine afin de permettre aux pays africains de s‘approvisionner mutuellement en intrants en vue d‘exportations à destination de l‘UE au titre des divers APE. De telles dispositions stimuleraient le commerce intra-africain et l’industrialisation en Afrique. Le groupe APE de la SADC a proposé un « effort commun » aux niveaux de l’Afrique et des pays ACP, et en coopération avec l‘UE, afin d’apporter une base juridique au cumul intra-APE entre les pays ACP.

Il pourrait également s’avérer nécessaire d’établir un mécanisme par lequel les gouvernements africains se réservent le droit de corriger toute entrave à l’intégration régionale africaine découlant des engagements pris au titre des APE. Nous pensons que cela pourrait nous aider à préserver l‘intégrité de notre engagement en faveur de l‘intégration régionale en Afrique. Un mécanisme efficace à cet égard contribuerait à garantir une
meilleure complémentarité entre les APE et le projet d‘intégration africaine.

Dr Rob Davies, député, est le Ministre du commerce et de l’industrie de l’Afrique du Sud.

Cet article a été traduit de l’anglais par l'ECDPM. La version originale est disponible en ligne dans l’édition anglaise de GREAT insights. 

Cet article a été publié dans GREAT insights volume 3, numéro 9 (octobre/novembre 2014)