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Coordination dans le Sahel : A la recherche d’un leadership collectif

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06-06-2014

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La coordination des bailleurs de fonds et des acteurs de la région peut aider à gérer les questions transfrontalières au Sahel, notamment le crime organisé, la sécurité alimentaire et la gouvernance. La coordination est utile si elle favorise la mise en œuvre de programmes qui améliorent la vie des gens. Pourtant, jusqu’à présent, les partenaires internationaux dans le Sahel semblent plus accrochés à leurs propres visions qu’à un véritable jeu collectif.

+ + + Nouveau blogue de notre série sur le Sahel + + +

Vous pouvez lire, télécharger et partager l’ensemble de notre travail sur le Sahel dans le Dossier Sahel de l’ECDPM

La première de cette série de blogs est disponible ici.

La deuxième réunion de la plateforme de coordination régionale pour le Sahel a eu lieu il y a deux semaines à Bamako. La plateforme est présidée par le Mali pour deux ans, et est appuyée par un secrétariat technique conjoint de l’Union africaine (UA) et de l’Organisation des Nations Unies (ONU), dont les termes de référence ont alors été précisés. Elle compte 11 membres: l’UA, l’ONU, la CEDEAO, la CEEAC, l’Union européenne (UE), l’Union du Maghreb arabe (UMA), la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD), la Banque Mondiale, la Banque africaine de développement (BAfD), la Banque islamique de développement et l’Organisation de la coopération islamique.

Nous avons signalé dans un blog précédent que la question de la coordination internationale est une variable clé dans la mise en œuvre des stratégies internationales dans le Sahel. Une série d’entretiens avec des acteurs clés à Bamako et Niamey nous a informés sur les tendances récentes dans la coordination internationale dans le Sahel et nous a conduit à identifier un certain nombre de défis pour l’avenir.

Que disent les stratégies existantes au sujet de la coordination ?

Toutes les stratégies du Sahel que nous avons étudiées soulignent le besoin de se rattacher ou de soutenir les initiatives existantes dans la région. Les stratégies se nourriront ainsi de partenariats, du soutien (y compris financier), et de la coordination avec d’autres acteurs. Certaines stratégies, comme AGIR, et certaines organisations multilatérales sont elles-mêmes le résultat de processus de coordination.

Parmi les acteurs multilatéraux avec lesquels la coordination doit être recherchée, les stratégies mentionnent généralement l’ONU, l’UE, la Banque mondiale et les institutions financières internationales. De même, se réfèrent-elles aux acteurs régionaux et africains: l’UA, la CEDEAO, l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), le Comité permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse dans le Sahel (CILSS) et la BAfD. Les déclarations officielles lors des réunions de coordination se transforment alors en longues énumérations d’abréviations.

Impératif de coordination ou panier de crabes ?

Des mécanismes de coordination ont également été proposés en dehors des stratégies existantes – le regroupement du G5 de 5 Etats du Sahel (Mauritanie, Mali, Niger, Tchad, Burkina Faso) est un exemple récent de nouveaux formats de coopération. Plusieurs stratégies proposent différents mécanismes de coordination internes, notamment ceux de l’ONU et de la CEDEAO, et des efforts de visibilité peuvent être observés par les autres groupements régionaux tels que la CEN-SAD. La cohérence et la coordination entre ces acteurs continentaux et régionaux reste cependant à trouver.

La première version de la Stratégie Sahel de l’UE référençait une mauvaise coordination entre les acteurs régionaux (Etats du Sahel, les Etats d’Afrique du Nord, les organisations régionales et sous-régionales) et la communauté internationale. Elle ne propose pas pour autant sa propre structure pour apporter des réponses aux enjeux régionaux.

En raison de la multiplication des interventions internationales dans la région, la coordination est devenue un impératif qui reste toutefois très difficile à appliquer. En fait, le leitmotiv de la coordination pourrait bien cacher les concurrences à l’œuvre entre les organisations internationales et les États qui cherchent à capter les ressources internationales promises à la région. L’architecture institutionnelle dans le Sahel est devenue une sorte de panier de crabes.

Il n’existe pas de méthode établie pour évaluer l’avantage comparatif d’un acteur international dans un secteur donné, et il est donc probable que les luttes de pouvoir contaminent ou mettent à mal des cadres de coordination fondés sur des consensus qui ne sont qu’apparents.

Le fait que les stratégies se déclinent à différents niveaux peut justifier que plusieurs plateformes de coordination traitent de questions thématiques spécifiques. Par exemple la sécurité alimentaire est abordée à la fois dans des cadres liés à l’agriculture tels que l’ECOWAP de la CEDEAO et les cadres liés à la résilience tels que AGIR.

Le risque, c’est que la prolifération des structures de coordination détourne les ressources et dilue les énergies nécessaires à la résolution des principales difficultés de la région, et qu’elles deviennent aussi stériles que la prolifération de documents stratégiques.

Les enjeux de la coordination dans le Sahel

Tout d’abord, les négociations sur les initiatives de coordination reflètent la « tectonique géopolitique » africaine et internationale de la région (un expression utilisée par un fonctionnaire de l’UE la semaine dernière concernant le Mali). Contrôler les mécanismes de coordination revient à contrôler l’utilisation des millions engagés pour le Sahel et la capacité à façonner l’avenir économique et politique de la région.

Deuxièmement, quant à quelle stratégie devrait avoir la primauté sur les autres, les avis divergent. La stratégie des Nations Unies, en raison de son ancrage international, pourrait être considérée comme le cadre principal sur lequel d’autres stratégies doivent être alignées. Pourtant, l’Union africaine souligne que la rédaction de sa propre stratégie est aussi vieille que le processus qui a lancé la Stratégie Sahel de l’ONU. D’autres rivalités entre organisations internationales et Etats sahélo-sahariens sont également en jeu. Il en va de même de la rivalité Algérie-Maroc, et de la préférence du Burkina Faso et de la CEDEAO pour ancrer la coordination du Sahel dans la partie sud de la région.

Troisièmement, comme les événements récents dans la région de Kidal le montrent, le Mali est toujours l’épicentre de la crise avec un impact immédiat sur ses voisins et sur la dynamique de la coordination dans la région. Vu que le Mali préside le mécanisme de coordination géré par l’ONU et l’UA mentionné ci-dessus, le succès de la coordination dans le Sahel devrait se trouver entre ses mains. En fait cela n’a rien d’évident : certains observateurs avertis soulignent parfois la nécessité pour le Mali lui-même de clarifier avant tout sa propre stratégie Sahel.

Au final, la coordination est importante car elle améliore la mise en œuvre, en utilisant les ressources disponibles de manière plus efficace pour améliorer la vie des gens. Mais jusqu’à présent, comme nous l’avons entendu récemment à Niamey, “chaque acteur essaie de gagner son propre petit jouet de coordination”.

Plusieurs modalités de coordination vont apparaître au fil du temps: la première correspond à la logique du “premier arrivé, premier servi”, dans laquelle certains acteurs prennent des initiatives régionales en dehors des cadres de coordination existants, et réussissent à attirer des fonds disponibles grâce à leur soutiens politiques. C’est déjà le cas dans le domaine des coopérations dans la recherche et l’analyse collective des problématiques sahéliennes.

Le deuxième format est celui, bureaucratique, formel et hiérarchique, des mécanismes de coordination institutionnalisés (décrits ci-dessus) qui sont censés aider à clarifier l’agenda de toutes les parties prenantes. Ce format peut apparaître nécessaire pour éviter les doubles emplois et par exemple régir la division des tâches entre grands projets transfrontaliers d’infrastructure.

La troisième modalité de coordination consiste en des “coopérations renforcées” au sein d’un groupe restreint d’États qui souhaitent avancer ensemble. Une telle approche a prévalu dans le passé pour résoudre les problèmes de sécurité les plus sensibles et est déjà appliquée dans une certaine mesure dans le domaine de l’échange de renseignements.

Last but not least, les dynamiques régionales actuelles peuvent aussi très bien conduire à une absence totale de coordination, avec des concurrents ou des « empêcheurs de tourner en rond » qui s’emploieront à empêcher toute coopération régionale efficace de décoller.

Dans les prochains mois, les experts travaillant sur les dynamiques du Sahel doivent donc être attentifs aux initiatives régionales concrètes menant aux premiers décaissements substantiels de fonds, et d’où ils viennent. En théorie, la coordination pourrait aider à relever les défis transfrontaliers de la région, mais son échec ou son contournement comporte des risques inhérents à l’industrie de l’aide. Dans notre prochain blog, nous allons examinerons ce que «travailler à l’échelle régionale» dans le Sahel pourrait signifier concrètement.

Photo courtoisie d’Eric Montfort.

Les opinions exprimées ici sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement la position de l’ECDPM.

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